Economía
Informal, Autoempleo y las Pensiones de Jubilación en el Perú de Hoy
Por : Marcial
Guillermo Pérez Herrera
LIMA-PERÚ
Avanzando
hacia una Alternativa de Pensiones
De acuerdo al INEI, desde una perspectiva general,
[1] el
31.2% de la población de 14 y más años de edad, se encuentra afilada a algún
sistema de Pensiones, es decir 7 millones 278 mil 800 personas. En función
al área de residencia, la mayor
cobertura de sistema de pensiones, se da en lo urbano, con 37,2%, siendo 28,4
puntos porcentuales mayor al área, que se ubica en el 8.8. %.
Cuadro No. 1 : Población Afiliada a un Sistema de
Pensiones
La Comisión
Especial de Protección Social, establece que “Un
sistema integrado de pensiones que funcione sin discriminación alguna para
todos los ciudadanos implica unir las fortalezas individuales del sistema
nacional (SNP), el sistema privado (SPP) y programas de asistencia social
(Pensión65), de forma de consolidar sinergias que coadyuven a ofrecer pensiones
de calidad superior”
A
continuación, enfatiza, que “Un sistema que maximice sinergias y complementariedades
terminaría con las inequidades actualmente existentes, las que se manifiestan
principalmente, como ya se ha resaltado, en una muy baja cobertura y una muy
débil generación de pensiones de jubilación. En efecto, sólo el 28% de la
fuerza laboral peruana está afiliada al sistema contributivo de pensiones
(conformado por dos subsistemas, SNP y SPP[2]).
De los trabajadores afiliados en el SNP, se estima que el 60% no calificará
para acceder a una pensión de jubilación (es decir, a un ingreso mensual
estable en la vejez) debido a que no contribuye ni en los montos ni por los
períodos mínimos requeridos por ley. De los trabajadores afiliados en el
SPP, alrededor del 60% no ha acumulado ahorros suficientes para adquirir una
renta vitalicia. Así, sólo el 13.7% de la población peruana económicamente
activa (esto es, la población entre 15 y 64 años de edad) puede al momento
realistamente aspirar a recibir una pensión del SNP o SPP en la vejez. Ese
porcentaje, que es sumamente bajo en comparación internacional, cae aún más y
dramáticamente a menos de 5% si sólo nos fijamos en la población económicamente
activa de menores ingresos”.
Recuadro No. 1 :Los
Pilares de un Sistema de Pensiones según la Comisión de Protección Social
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Primer
Pilar: pensión básica antipobreza
Dado
que el objetivo del primer pilar es reducir de manera solidaria el riesgo de
pobreza en la vejez, éste requiere una participación de recursos del Estado
para asegurar una pensión básica y universal, la cual debería estar
dimensionada en función de las restricciones fiscales y asociada a mediciones
apropiadas de la línea de pobreza.
Para
que dicha intervención estatal no introduzca un subsidio implícito a la
informalidad, el beneficio pensional básico se ofrecería a todos los
peruanos, independientemente de su estatus laboral (formal o informal,
empleado o desempleado).
En el
fondo, el Pilar 1 sería un sistema de reparto implícito mediante el cual los
peruanos entrarían en un contrato intergeneracional solidario donde los
ciudadanos a través del pago de sus tributos financiarán la pensión básica de
los jubilados. Este financiamiento presupone un alineamiento con la regla
fiscal del país, por lo que los hacedores de política deberán evaluar la
necesidad de incrementar la presión tributaria para el financiamiento de este
y otros esquemas de subsidios que apoyen a la reforma pensionaria.
El
Pilar 1 otorgaría una pensión básica e universal, en el sentido de que
garantizaría que ningún peruano tenga un ingreso menor a esa pensión en la
vejez. Para el efecto,
el Estado daría un subsidio público decreciente dirigido a los individuos de
menores ingresos (y, por tanto, de menor capacidad de ahorro) y diseñado de
forma tal que no desincentive el esfuerzo de ahorro individual. La Comisión
recomienda que el Pilar 1 sea administrado por la ONP
Segundo
Pilar: ahorro previsional con incentivos
Este
pilar parte del convencimiento de la Comisión de que un sistema de pensiones
debería promover intensivamente la participación de los peruanos en el
proceso de ahorro para la etapa de jubilación, a través de cuentas
individuales de capitalización. Teniendo en cuenta que la alta informalidad
en el país ha venido limitando esta posibilidad, el desarrollo de este pilar
debe considerar diferentes aproximaciones.
Para
ampliar la cobertura del pilar de ahorro (Pilar 2) se recomienda
que—con las salvedades antes mencionadas para el sector rural—todos los
peruanos mayores de 18 años tengan abierta a su nombre automáticamente una
cuenta de ahorro individual, asociada a su número de DNI.
En
cuanto a las contribuciones al nuevo Pilar 2, se recomienda diferenciar entre
componentes obligatorios y voluntarios de ahorro y considerar esquemas de
subsidio para fomentar el ahorro. Ambos se describen a continuación. El
componente de ahorro obligatorio seguiría siendo equivalente al actual 10%
del ingreso. Dados los bajos niveles de rentabilidad financiera que dominan
actualmente en el mundo, la Comisión recomienda que no se reduzca la tasa
de ahorro obligatorio por debajo del 10% pues ello mermaría la formación de pensiones adecuadas para la
Vejez
(ya que reduciría las tasas esperadas de reemplazo para el grueso de los
trabajadores peruanos)8. La Comisión recomienda además que se
extienda esta obligación también a los trabajadores independientes que sean susceptibles de aplicárseles una
retención, dado su contacto con el sector formal de la economía. La Comisión
es consciente de que la reforma del año 2012 introdujo la extensión de la
obligatoriedad de los independientes y que luego, por presión política, fue
retirada. Sin embargo, creemos que, bajo un Contrato Social redefinido, donde
el Estado ayudaría más activamente a construir la pensión del ciudadano, y
donde ningún peruano
quedaría
sin al menos una pensión básica, la sociedad aceptaría con más facilidad la
necesidad de un esfuerzo de ahorro individual.
Sin
embargo, entendiendo las dificultades que pueden tener los colectivos más
jóvenes para ahorrar y el hecho de que la obligación de canalizar el 10% del
ingreso a sus cuentas de capitalización puede desincentivar la formalización
del empleo, la Comisión sugiere que el gobierno considere subsidiar parte de ese
10% para los jóvenes de bajos ingresos, si las restricciones fiscales lo
permiten. Esto significaría
en la práctica que el joven ciudadano que cuenta con 25 años o menos y que
participa obligatoriamente en el sistema, experimente una retención en su
cuenta individual de solo el 5%, mientras el Estado se encarga de completarle
a través de un subsidio del otro 5%, con lo cual no ve perjudicado su perfil
de ahorro. Así, es contemplado un esquema decreciente de subsidio hasta los
30 años
Tercer
Pilar: rentas vitalicias en la etapa de desacumulación
El
propósito central de un sistema de pensiones es, precisamente, generar
pensiones, esto es, un flujo de ingresos decente y estable para la vejez. En
la reforma aquí propuesta, el Estado asegura para todo peruano un flujo
mínimo y estable en la etapa de jubilación por vía de la pensión solidaria
básica e universal (el Pilar 1), financiada por todos los ciudadanos a través
de la tributación general. Esta pensión básica se dirige, esencialmente, a
evitar la pobreza e indigencia en la vejez.
Sin embargo, un buen sistema pensional no se agota con este
objetivo, pues debe apuntar a complementar de manera efectiva ese flujo
mínimo de ingresos en la vejez con base al ahorro individual (Pilar 2),
coadyuvando en este propósito no solo los antes mencionados estímulos
directos que el Estado ofrecería para fortalecer la cultura del ahorro
(subsidio a los aportes de los jóvenes y soporte a los aportes de las personas de bajos ingresos), sino también el
continuo fortalecimiento del papel rector y regulador mediante el cual el
Estado vela por la eficiencia, equidad y viabilidad financiera inter-temporal
del sistema pensional.
En
efecto, el esfuerzo de ahorro del Pilar 2 quedaría trunco y desprovisto de
finalidad apropiada si no transita automáticamente hacia un Pilar 3, bajo el
cual se pueda generar un flujo estable de ingresos complementarios (por
encima de la pensión básica) para la etapa de jubilación del trabajador.
Lamentablemente, como se ha anotado, un problema fundamental en el Perú es
que la así llamada Ley 95.5[3]
hace precisamente esto: trunca y desfigura profundamente el sistema de
pensiones al autorizar que el trabajador pueda, al momento de su jubilación
bajo el SPP, retirar a
suma
alzada hasta el 95.5% del fondo acumulado en su cuenta de capitalización individual.
En efecto, en el poco tiempo de vigencia de esa ley, la evidencia sobre sus efectos
perversos es contundente: se ha producido un verdadero colapso de las pensiones
de jubilación. Entre agosto de 2016 y junio de 2017, casi la totalidad (alrededor
del 95%) de los 107 mil trabajadores que se jubilaron bajo el SPP optó por girar
a suma alzada el máximo posible (95.5%) de los fondos acumulados en sus cuentas
de capitalización individual (CIC). En
ese mismo periodo, solo el 1% de los afiliados al SPP que se jubilaron optó
por una pensión, ya sea a través de una renta vitalicia o un retiro
programado. La Ley 95.5 está así desmantelando la razón de ser del sistema
pensional peruano, convirtiendo al SPP en un esquema de ahorro simple (sin fines
previsionales), exponiendo a los nuevos jubilados (y a sus familias) a un
alto riesgo de caer en la indigencia en la vejez y, por ende, elevando de
manera dramática los costos fiscales contingentes para las futuras generaciones.
La
Comisión por tanto recomienda que se introduzcan de manera urgente
las reformas necesarias para desactivar los “efectos perversos” de la Ley
95.5 y
así restablecer el vínculo necesario entre ahorro (fase de acumulación) y
jubilación (fase de desacumulación). El objetivo sería restituir el vínculo esencial entre el Pilar 2 y
el Pilar 3, en congruencia con la reforma más amplia aquí propuesta, de tal
forma que el esfuerzo de ahorro tenga un verdadero fin previsional y ayude a
fortalecer y estabilizar el bienestar del jubilado y su familia. Ello sólo
será posible si se elimina o desactiva la opción de retirar a suma alzada el
95.5% de los fondos acumulados en las cuentas de capitalización individual y,
a la vez, se fomenta de manera vigorosa el uso de esos fondos para construir
una pensión a través de una renta vitalicia o un esquema prudente de retiro
programado.
La
Comisión considera que la desactivación la Ley 95.5 se haría política y
socialmente mucho más viable en el contexto de la reforma pensional aquí
propuesta. En particular, la existencia del nuevo Pilar 1, es decir, de una
pensión básica e universal, eliminaría la elevada (y aparentemente
angustiosa) preferencia por liquidez que los trabajadores peruanos han
demostrado al retirar a suma alzada sus fondos de ahorro previsional en forma
masiva. La seguridad de una pensión básica en la vejez debería darle al
trabajador de bajos ingresos la suficiente tranquilidad mental y emocional
para que pueda apreciar de manera más clara los beneficios de complementar
dicha pensión básica con una renta vitalicia o un esquema de retiro
programado.
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¿Y las Organizaciones? ¿Que Proponen?
Como vemos,
estas alternativas, fomentadas desde el Gobierno, combinan aportes del Estado,
en un Primer Nivel de Atención, hasta Ahorros Individuales de tipo privado,
pasando, por un estado global de acumulación que implica,
prioritariamente, dejar sin efecto la
Ley 30425 de Abril 2016, que permite a afiliados de AFP, retirar hasta el 95.5%
de sus fondos pensionales.
Las
Organizaciones de trabajadores del comercio, al respecto, indican que algunos,
de 65 años y más son beneficiarios, de la actual modalidad de protección,
denominada, Pensión 65[4],
sin embargo, la gran mayoría, no están inmersos en los Sistemas de Pensiones
disponibles.
Existen iniciativas,
por ejemplo desde la Plataforma de Trabajadores Autoempleados, que plantean una
secuencia programática consistente en: a. Implementación de un Fondo Previsional del Auto-empleo con aportes de
los Trabajadores y el Estado, b. Atención y asesoramiento a trabajadores
auto-empleados, c. Campaña de Información, d. Articulación con Organizaciones
Sociales Especializadas en el tema.
Desde los trabajadores que laboran en la vía pública, como informamos
anteriormente, tanto los Gremios de Lustradores de Calzado (FENTRALUC) como
Vendedores de Diarios y Revistas (FENVENDRELP), han puesto a consideración del
Congreso iniciativas de Ley, que plantean aportes de los afiliados , en un
monto no menor del 4% de la remuneración mínima vital, y un Fondo Nacional de
Seguro Social, que sería financiado por empresas periodísticas con una
contribución porcentual del 2% del total de las ventas netas de los diarios y
revistas, respectivamente.
A la fecha, las mencionadas propuestas, no han logrado concretarse,
debiendo articularse, con la visión y propósito del poder Ejecutivo, que como
vemos, viene estructurando una estrategia sobre este objetivo central de
desarrollo.
Diálogo,
Concertación y Fortalecimiento Organizativo
Por constatación, las
políticas de formalización, están orientadas a las micro y pequeñas empresas,
estimulando, por un lado, a través de la simplificación administrativa o
menores requerimientos o costos de transacción, asimismo, a mejorar las
capacidades estatales, para hacer cumplir las normas, cimentando los Sistemas
de Inspecciones y Control e incrementando la probabilidad de detección de
incumplimientos.
De otra parte, en
mayor o menor dimensión, estas políticas han venido confundiendo formalización
empresarial con formalización laboral, produciendo permanentes niveles de
conflictividad o en el mejor de los casos inversiones y costos públicos poco
eficientes y eficaces.
Con las tendencias
actuales y experiencias acumuladas, cuando desarrollemos políticas sistemáticas
de formalización, tenemos que hacerlo bajo un enfoque multidimensional, con un
amplio involucramiento de actores, de manera coordinada, con lo cual, se
descarta que una medida única o aislada pueda ser vector de avance.
En esta orientación,
nuestros esfuerzos, en el sector comercio y en otros sectores ocupacionales,
deben ser de un arquitectura dialogante, acompañada de Campañas de
Sensibilización, a través de los diversos medios existentes, tanto presenciales
como comunicacionales.
Esta perspectiva
conlleva a una acción de capacitación de los trabajadores, en especial, los
líderes de las organizaciones, sobre uso y aplicación de la computación,
internet y manejo de redes sociales, para lo cual, la alianza privada, social y
estatal es fundamental, dada la escasez de recursos disponibles.
Observamos, de manera
muestral , que en el caso de Lima Metropolitana, se vienen dictando Ordenanzas
Distritales, que siguen la pista de la Ordenanza 1787 , siendo, en este caso,
el Articulo 53, muy gratificante y puede permitir actuaciones positivas al
respecto.
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Artículo
53 : Programas Municipales de Desarrollo y la Formalización del Comerciante
Ambulatorio
“ La Municipalidad
Metropolitana de Lima y las Municipalidades Distritales a través de sus
gerencias implementarán Políticas, Planes y Programas Municipales que
promuevan la formalización y proceso de desarrollo, requiriendo acciones de
promoción con la intervención de diferentes instancias: Gobierno Nacional,
Regional, Municipal y el Sector Privado, impulsando una visión de desarrollo
y mejora de la calidad de vida de los comerciantes”
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Aquí queda implícito,
el tema de la articulación y coordinación estatal, que sigue siendo una
debilidad ostensible y una necesaria vinculación con el Sector Privado Formal,
siendo vital, que en la Mesa Técnica del Comercio y otras instancias que se
viene generando, en relación a la concertación para la formalización, tengan en
cuenta este componente.
También consideramos,
que la facilitación de la Información a los Trabajadores es fundamental, tanto
en las áreas de protección social, generación de oportunidades de
financiamiento, servicios de atención y asesoría existentes a nivel estatal y
privado, procesos de reconversión y certificación ocupacional, entre otros
aspectos. Este proceso debe ser, cada vez, más descentralizado, por ejemplo, en
núcleos distritales claves en Lima Norte, Sur y Este, coordinando
adicionalmente, con las Mancomunidades ya constituidas, que son un esfuerzo
avanzado de acción para el desarrollo por parte de las municipalidades,
especialmente del Norte y Este.[5]
Coincidiendo con lo
expresado en la ordenanza 1787, (Artículo 54), consideramos, que debe
insistirse en la formación de competencias, de las organizaciones del comercio
y sus integrantes, tanto en las modalidades presencial, semipresencial y
virtual, en los aspectos de gestión empresarial, asistencia técnica,
articulación comercial, promoción comercial, planes de negocios, para ello
deben estar previamente informados, comprometidos en iniciativas de formalización
autogeneradas y con acuerdos explícitos de base.
La Coordinadora del
Comercio, que se formó con ocasión del dialogo sostenido con la Municipalidad
Metropolitana en el 2014, debiera ser replicada en algunos distritos
priorizados , para lo cual el Comité del Comercio de la Plataforma de
Trabajadores Autoempleados, puede ser un soporte fundamental , tanto de
asesoría como de acompañamiento al proceso.
[1]
INEI. Cobertura del Sistema de Pensiones,2016, INEI, Lima, Perú
[2]
Sistema Nacional de Pensiones y Sistema Privado de Pensiones
[3]
Ley 30425 que Modifica el Texto Único Ordenado de la Ley de Sistema Privado de
Administración de Fondo de Pensiones, 21 de Abril 2016
[5]
COPEME, Perú.conectaDEL, DET-Mesa Técnica, Lazarte, Martha. Estudio de las
Dinámicas y Procesos de Desarrollo Económico Territorial en una Lima
Policéntrica, Lima-Perú , 2015
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