HACIENDO CAMINO

lunes, 31 de agosto de 2009

NUEVO DIRECTIVO EN LA ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES

Cortesía : Enesto González Roberto, Asesor de la Fundación Fredrich Ebert
Nuevo Directivo en la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)
La necesidad de que la ANGR profundice su liderazgo.
Por :Julio E. Díaz Palacios

En su reunión del 25 de agosto, la ANGR se ha dotado de un nuevo directivo, como corresponde a organismos de naturaleza democrática. La renovación de dirigentes institucionales siempre será buena porque implica la posibilidad de ratificar la continuidad de algunas ideas y la incorporación de otras nuevas, así como de mayores energías en la gestión, en un año que tendrá en la campaña electoral uno de sus hitos importantes.
Algunas declaraciones clave
Con motivo de esta elección democrática, algunos de los presidentes regionales han hecho importantes declaraciones, que conviene rescatar y luego analizar. El Ex Coordinador César Villanueva, Presidente de San Martin, ha señalado que “la falta de voluntad del Ministerio de Economía y Finanzas impide que se concrete la descentralización fiscal que reclama el interior del país. Hay un sistema pernicioso de planificación que impide que las regiones conozcan a tiempo el presupuesto que van a disponer. Ese sistema es responsable de la inequidad en la distribución presupuestal. En Lima se decide todo”. Juan Manuel Guillén, Presidente Regional de Arequipa y nuevo Vicepresidente de la ANGR, coincidiendo con Villanueva señaló “que es importante consolidar la descentralización fiscal en el país. Debemos insistir mucho en esto, pero también en una reforma del Estado”.
Por su parte, Hugo Ordoñez, Presidente de Tacna y nuevo Presidente de la ANGR, señaló lo siguiente: “Las regiones deben ser consultadas por los poderes Ejecutivo y Legislativo respecto a aquellos temas que involucren su desarrollo; el poder en el Perú no puede ser monopolio de estos poderes del Estado”; “Hay un emergente poder regional que debe ser consultado sobre todo lo que signifique asuntos de carácter regional y para eso se requiere de una coordinación permanente”; “en la reunión sostenida el día 25 con el Primer Ministro Velásquez Quesquén, hemos coincidido en la necesidad de impulsar reuniones mensuales entre el ejecutivo y la ANGR, con miras a reforzar las políticas que se aplican en el interior del país”; “ enfocaré mis esfuerzos en promover el fortalecimiento y profundización de la descentralización, enfatizando la descentralización fiscal y la transferencia de competencias, así como fortalecer el surgimiento de los poderes regionales y locales”.
El centralismo sigue vivo

Lo primero que pone en evidencia estas declaraciones es que a casi ocho años de descentralización, el centralismo sigue viviendo. Para la ANGR es el MEF quien ha entorpecido la concertación de una propuesta de descentralización fiscal, para lo cual la ANGR aportó con una interesante alternativa de coparticipción. Con esta afirmación se comprueba una vez más la constante general de que siempre son los Ministros de Economía y Finanzas los que traban la aceleración o profundización de la descentralización. Pero la pregunta que debemos hacernos es ¿Cuál fue la actitud del Presidente de la República, ante la oposición del MEF? ¿Estamos acaso ante una situación en que el Presidente es descentralista y el Ministro es centralista o, por el contrario, ambos jugaban en pared? Conviene tener la máxima claridad sobre esto, para afinar bien las estrategias futuras.
La descentralización fiscal es una prioridad, pero también otros componentes de la reforma de Estado
Acierta Juan Manuel Guillen en priorizar la descentralización fiscal, que ya es un clamor de la totalidad de autoridades regionales y locales, y también en insistir en la necesidad de una Reforma del Estado más amplia. Este último aspecto es importante, pues en un sentido general de su concreción dependerá la fluidez y el éxito de la descentralización. Pero ¿Cuáles son los alcances de otros componentes de Reforma del Estado que postulan los Presidentes Regionales, o más precisamente la ANGR? Por supuesto hay un largo listado de temas como la reforma de los sistemas administrativos, la carrera pública, contratos y adquisiciones, el CEPLAN y otros. Pero conviene al país que la ANGR fije sus prioridades y comparte sus propuestas, para facilitar la construcción de opinión pública sobre el particular.
De otro lado, las opiniones de Hugo Ordoñez, en su mayor parte han sido expresadas por varios voceros de la ANGR los años anteriores. Es correcto asegurar una línea de continuidad con gestiones anteriores, porque ello aporta como beneficio el desarrollo de procesos acumulativos. La lectura de sus propuestas nos lleva a algunas interrogantes.
¿Tiene el poder ejecutivo interés en consultar con las regiones?
A la luz de la experiencia habría que tomar en cuenta que no basta exigir que los Poderes Ejecutivo y Legislativo consulten a las regiones, sino construir mecanismos que signifiquen garantías plenas de respeto y cumplimiento, pues esa necesidad de ser consultadas, a los Poderes de Estado interesa poco, así lo dice la experiencia. Hasta donde se sabe la ANGR ha planteado varias veces este punto en sus reuniones con la PCM y también con la Presidencia de la República, y no se sigue consultando aspectos fundamentales a las regiones. Ejemplos de ello son los Decretos Legislativos aprobados el año pasado real o supuestamente vinculados con el TLC con los Estados Unidos, y más recientemente la propuesta de modulación del gasto impuesta por el anterior Ministro de Economía, y la idea de los núcleos ejecutores lanzada por la Presidencia de la República, sin la menor coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales, Y el Parlamento Nacional no se queda atrás en esto de no consultar a las regiones algunas leyes, como aquella propuesta de prohibir la reelección de los presidentes regionales.
¿Aceptará el Poder Ejecutivo reuniones mensuales con la ANGR?
Dudamos que el Poder Ejecutivo tenga voluntad de reunirse mensualmente con la ANGR. Primero, porque por el presidencialismo que impregna su actuación no le interesa contribuir al fortalecimiento de la ANGR como nuevo actor político, que pueda contribuir a crear el contrapeso necesario al centralismo. Segundo porque la descentralización en términos reales no es la gran prioridad de este Gobierno y este prefiere tener cancha libre para proponer cualquier cosa como los núcleos ejecutores, distorsionando la verdadera agenda descentralista. Y tercero, porque en el clima de informalidad y de irrespeto a las autoridades regionales al incumplir acuerdos tomados, no hay ninguna garantía de que los acuerdos a los que arriben en estas reuniones sean plasmados. No obstante estos hechos, deseamos la mayor de la suerte al nuevo Presidente de la ANGR.
¿Por qué no se prioriza el CCI?
Pero debemos recordar que lo que se necesita para asegurar el fortalecimiento y profundización de la descentralización es no solo reuniones periódicas entre Gobiernos Regionales y Poder Ejecutivo, sino también el concurso de los Gobiernos Locales. Y para ello debe darse paso a la instalación del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), creado por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, e integrado precisamente por representantes de los tres niveles de Gobierno. Del CCI no ha dicho nada el nuevo Presidente de la ANGR, a pesar de que es la medida de mayor valor estratégico para consolidar la reforma descentralista, implementando una agenda de prioridades como núcleo central de su plan de trabajo anual. Sabemos sin embargo que este tema del CCI ha estado en la agenda de la anterior directiva de la ANGR y seguramente continuará, por su trascendencia.
En efecto, es el CCI el que debe adoptar decisiones de consenso sobre los principales problemas que hoy afectan el proceso de descentralización, cuya solución pasa por la descentralización fiscal, la culminación de transferencias de funciones, el plan nacional de regionalización y otras acciones. ¿Será capaz la ANGR de impulsar las acciones para la pronta instalación del CCI? Creemos que sí, pero su éxito dependerá de compartir iniciativas y responsabilidades con los Gobiernos Locales y, por supuesto, sensibilizar al Poder Ejecutivo a que transite de la promesa descentralista a su plasmación.
¿Cómo se fortalecerán los poderes regionales y locales?
Un tema relativamente nuevo que plantea Hugo Ordoñez es el fortalecimiento de los poderes regionales y locales, es decir cómo se refuerza el poder político regional y local, mediante el poder que deben conquistar los gobiernos regionales y locales y la propia sociedad. Decimos conquistar porque el poder nadie lo regala. La descentralización como organización democrática del Estado es un proceso eminentemente político que debe redistribuir el poder a través de las competencias, funciones, recursos que el centralismo debe transferir a las instancias sub nacionales. Priorizar este tema en la agenda del nuevo directivo de la ANGR es pertinente. Pero disminuir el monopolio del poder hoy en manos del Ejecutivo y Legislativo no se hará con la simple idea, sino con una estrategia de gestión y lucha, de mediano y largo plazo. ¿Cuál es el plan que la ANGR implementará en este tema?
Para ello resulta clave tener como punto de partida, una mirada clara sobre ¿cuánto se ha avanzado en la creación de los poderes regionales y locales? Muy poco, por lo que el desafío es mayor, requiriéndose de acciones en varios planos y escalas.
En efecto, los factores que están a la base de esto son múltiples: la parálisis del proceso de descentralización, la existencia de gobiernos regionales en torno a la anacrónica división del territorio en departamentos y de muchos gobiernos locales pequeños y débiles, la precariedad de la gestión pública basada predominantemente en viejos aparatos institucionales y en sistemas y procedimientos impuestos desde arriba, la ausencia de esfuerzos permanentes de desarrollo de capacidades de la burocracia estatal, la falta de autonomía de los consejos regionales y municipales respecto a los ejecutivos sub nacionales como consecuencia del “premio a la mayoría” (la mayoría de los consejos regionales y municipales la ganan los presidentes regionales y alcaldes elegidos, aunque sea por la diferencia de un voto), la autoexclusión de no pocas autoridades regionales y locales de la lucha contra la corrupción, la debilidad e improvisación de los partidos y movimientos políticos regionales que no permite procesos políticos acumulativos, el abierto desencuentro de autoridades regionales y locales con la representación parlamentaria nacional, entre otros, la crisis de liderazgos democráticos.
Pero los débiles poderes regionales y locales hoy existentes tiene que ver también con otros dos factores que Hugo Ordoñez no ha mencionado pero que seguramente serán considerados, a pesar de su enorme heterogeneidad:
Las incipientes articulaciones intergubernamentales
La ausencia de sólidas coordinaciones y articulaciones entre gobiernos regionales y entre estos y los gobiernos locales.
En el primer caso las Juntas de Coordinación Interregional (JCI) son un paso adelante, pero de escasos resultados después de varios años, es necesaria fortalecer las que ya están funcionando y crearlas donde no las hay como en la gran región del sur del país.
En el segundo caso, las relaciones entre gobiernos regionales y locales al interior de cada región son muy incipientes, focalizadas en cuestiones presupuestarias, no hay propuestas de cómo avanzar la descentralización desde los gobiernos regionales hacia abajo, menos se trabaja el tema de la construcción de sinergias en la aplicación de políticas públicas. A ello habría que agregar que a nivel nacional en la negociación con los Poderes Ejecutivo y Legislativo, y no obstante las iniciativas de la Secretaría Técnica de la ANGR, no han prosperado hasta hoy mayores acciones de coordinación entre Gobiernos Regionales y Locales, lo que más allá de la voluntad de las autoridades sub nacionales, juega a favor del centralismo, pues en ausencia de coordinaciones y la actuación separada lo que hace es sumar debilidades.
Un hecho sensible que debemos mencionar es que muy raras veces los presidentes regionales reconocen los roles de los alcaldes y en el otro extremo raras veces los alcaldes mencionan a los presidentes regionales, menos mencionan a las entidades representativas de cada ámbito de gobierno. Esta estrategia de “mutuo desconocimiento” se convierte en una traba para el desarrollo de los poderes regionales y locales, cuando el sentido común aconseja que más es lo que podrían lograr unidos que separados.; y también en una barrera para construir relaciones de solidaridad. Un dato que nos indica que hay que revertir cuanto antes esta situación es que ante las movilizaciones realizadas en Lima por REMURPE y AMPE, enfrentándose al centralismo, casi la generalidad de Presidentes Regionales optaron por guardar silencio.
La escasa promoción de la participación ciudadana
La débil promoción de la participación ciudadana por gobiernos regionales y locales y en no pocos casos la negativa a compartir con la ciudadanía las responsabilidades en la gestión pública. Esto último va en contra del modelo democrático de descentralización por el que ha optado el Perú. Algunas autoridades regionales y locales estiman que la participación ciudadana es un estorbo, un factor de ineficiencia, desconociendo que las experiencias internacionales, por el contrario, valoran bien la participación ciudadana. En esta perspectiva, sin una creciente participación ciudadana en los procesos políticos, sociales y económicos liderados por gobiernos regionales y locales, el fortalecimiento de los poderes regionales y locales será una ilusión. La cuota de poder efectivo regional y local sería mayor si las autoridades sub nacionales apoyaran abiertamente a los CCRs y CCLs, si respetaran los consensos derivados de los procesos participativos, si se realizaran audiencia de rendición de cuentas en función de las prioridades ciudadanas, si brindaran apoyo a las iniciativas de vigilancia social. Estas acciones se dan excepcionalmente
Descentralización democrática significa, entre otras cosas, fomentar el empoderamiento ciudadano y esto constituye un gran déficit en la mayoría de gestiones regionales y locales. En una perspectiva de reversión de este déficit de participación ciudadana ¿es realista o no ver a corto plazo que un creciente número de gobiernos regionales convoquen a los alcaldes y organizaciones de la sociedad civil de sus respectivas circunscripciones, para deliberar con ellas las prioridades de la agenda y acciones necesarias para pasar del estancamiento a la profundización de la descentralización? Esto de primera intención podría parecer absurdo, pero promover el involucramiento ciudadano en las soluciones y problemas de un proceso que le interesa es no solo constitucional y legal, sino absolutamente pertinente.
La conquista de un Perú francamente descentralizado con avances claros en sus dimensiones de democratización, equidad y justicia, inclusión social, desarrollo de ciudadanía, requiere ciertamente de una ciudadanía proactiva, copartícipe de los cambios para saltar del Perú de hoy al Perú del año 2021 y estimular esta participación debería ser un rol irrenunciable de los líderes regionales y locales.
Como parte de los ciudadanos interesados en la descentralización, expresamos nuestra expectativa sobre que la ANGR siga construyendo la cuota de liderazgo que le corresponde en la descentralización y en la reforma de Estado al servicio de los ciudadanos, en estrecha alianza con AMPE Y REMURPE; coordinando también acciones con las organizaciones de la sociedad civil, en el marco de los derechos que corresponde a ésta.

Lima, 27 de Agosto del 2009

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