Inserción, Informalidad y Cohesión Social
Por : Víctor Tokman
Del Libro Publicado por CEPAL : Informalidad, Inseguridad y Cohesión Social en América Latina
El análisis efectuado hasta ahora permite identificar tres formas de inserción productiva y laboral que tensionan la cohesión social. La primera, es la existencia de un sector informal significativo y no decreciente. Es allí donde se concentra el empleo y obtienen sus ingresos la mayoría de los pobres y las capas medias inferiores. Son empresarios y trabajadores y muchos entre ellos, desempeñan ambas funciones simultáneamente. Constituyen los excluidos al combinar bajos ingresos, desprotección e inestabilidad.
La segunda forma de inserción afecta a los trabajadores ocupados en empresas formales o en cadenas productivas bajo distintas modalidades de subcontratación, incluyendo al trabajo a domicilio, que no gozan de seguridad laboral ni protección plena. Ella se asocia a la falta de cumplimiento de la legislación laboral o a los vacíos existentes que no permiten transparentar las relaciones de empleo ocultas y las obligaciones y responsabilidades que significan. Están incluidos por su inserción laboral, pero al estar afectados por desprotección e inseguridad laboral, dicha inserción es precaria.
La tercera forma de inserción afecta de manera más general a los trabajadores que enfrentan nuevos riesgos vinculados al cambio en el funcionamiento económico. Dichos riesgos se asocian a la mayor vulnerabilidad que se produce por una inserción más amplia a los mercados internacionales y a la necesidad de ajustar la estructura productiva y las relaciones laborales para aumentar la competitividad. Ello genera una demanda por flexibilidad en un marco regulatorio que no incorpora adecuadamente la protección de los afectados. Constituyen los trabajadores organizados y con relaciones laborales formales. El problema en este caso es de inseguridad, pérdida de protección y carencia de ingresos compensatorios durante la transición.
La cohesión social se afecta a través del mercado de trabajo al aumentar la inseguridad y la desprotección y particularmente, al registrarse un amplio sector de excluidos. Países con ciudadanos excluidos, inseguros y desprotegidos difícilmente alcanzan niveles aceptables de cohesión social. Como avanzar en esta dirección es el objetivo de esta sección. Para ello desarrollaremos tres opciones estratégicas no excluyentes diseñadas para responder a las necesidades específicas que surgen en los tres grupos identificados anteriormente. Sobre la base de una opción estratégica ya presentada de incorporación del sector informal a la modernización (Tokman, 2004), se profundizarán los aspectos laborales. Posteriormente se examinarán las opciones para mejorar el cumplimiento de la regulación laboral y su efectividad. Por último, se profundizará la propuesta estratégica ya presentada con anterioridad por CEPAL (2004a y 2006), de avanzar hacia la flexi-seguridad. De manera similar al sector informal, la profundización se centrará en los aspectos relacionados con la regulación laboral y las políticas para el mercado de trabajo. En conjunto, estas tres vías de propuestas configuran una estrategia sistémica, aunque en este trabajo el énfasis se coloca en el empleo.
Sector informal e inclusión social: una opción estratégica
Construyendo ciudadanía: de las obligaciones a los derechos de los excluidos
El sentido de pertenencia constituye un eje central de la cohesión social y ella se logra mediante la adquisición de titularidad de los derechos sociales, lo que significa incluir a todos los ciudadanos en la dinámica del desarrollo y en el bienestar que dicho desarrollo promueve. Los países de América Latina han registrado importantes progresos en materia de derechos civiles y políticos con el predominio de la Democracia de los Estados de Derecho, después de un largo período de gobiernos autoritarios y restricción de libertades. La agenda en la actualidad se ha desplazado hacia la ciudadanía social pues la misma constituye una condición para enfrentar las desigualdades existentes. Tales desigualdades obstaculizan a muchos de pertenecer y ser reconocidos como miembros de la sociedad (CEPAL, 2007).
Un desarrollo basado en la ciudadanía social implica aceptar la decisión de una sociedad de vivir entre iguales, aunque ello no significa homogeneidad de formas de vivir. La pobreza, la informalidad y la exclusión, además de identificar carencias de acceso a recursos, bajos ingresos y vulnerabilidades, constituyen la carencia de ciudadanía en la medida que se les niega la titularidad de los derechos sociales y el derecho a estar socialmente protegido. En definitiva, tal situación fecta el sentido de pertenencia que se adquiere con la inclusión y la participación (CEPAL, 2006 y 2007). Es dentro de esta perspectiva adoptada por CEPAL en sus trabajos más recientes, que puede inscribirse una reorientación estratégica de incorporación del sector informal a la modernidad. Dicha reorientación se basa en tres principios básicos. Primero, invertir el orden prevaleciente de buscar la inclusión comenzando por el cumplimiento de las obligaciones; cuando para los afectados su razón de exclusión es la falta de habilitación de sus derechos económicos y sociales. Solo comenzando por estos, estarán en condiciones de cumplir con sus obligaciones.
Segundo, la extensión de la formalización se justifica, no ya desde la perspectiva de los sectores incluidos, sino principalmente, por los beneficios que el acceso a dicha formalidad puede significar para el desarrollo de las actividades y de las personas ocupadas en el sector informal. Por último, una reorientación como la que se sugiere tiene que estar acompañada de una transformación cultural de los que laboran en el sector informal. Los efectos esperados no se producen automáticamente, sino que requieren nuevos comportamientos y actitudes de los involucrados para generar un ambiente más propicio para el desarrollo de sus actividades. La formalización abre la puerta a la ciudadanía económica y social y ellas constituyen, a su vez, un requisito para la pertenencia y la plena incorporación a una sociedad más incluyente.
Desarrollo productivo y regulación de las actividades informales
Se propone adaptar los requisitos de formalización a las posibilidades de cumplimiento de los informales, lo que sin constituir sistemas duales, signifique la adecuación del sistema de regulación existente para facilitar su cumplimiento pleno. Las regulaciones han sido diseñadas para empresas de mayor tamaño y sectores más organizados, sin contemplar las posibilidades de los que no están en condiciones de cumplir con los requisitos exigidos. En algunos casos se requerirá reducirlos o cambiarlos; en otros, lo que se requiere es alterar la estrategia para alcanzarlos. A partir de un cambio de orientación que privilegia el reconocimiento de la formalidad, antes que comenzar por exigir el cumplimiento de las obligaciones que ella impone, se proponen mecanismos que incluyen desde el reconocimiento de títulos de propiedad, la separación patrimonial entre empresa y empresario informal, la habilitación en el ámbito tributario, el reconocimiento de la relación laboral existente y el desarrollo del comercio ambulante en condiciones de mayor estabilidad y seguridad.
La adecuación señalada generará mejores condiciones para el desarrollo de las actividades informales. La ampliación del acceso al crédito requiere el reconocimiento legal del capital; la posibilidad de asumir riesgos de negocios sin afectar el patrimonio familiar se deriva de la introducción de formas jurídicas más adecuadas para construir y desarrollar empresas; la introducción de técnicas contables que permitan mejorar la gestión; y el reconocimiento de existencia de relaciones laborales constituyen requisitos previos para mejorar la productividad, invertir en capacitación y avanzar en el cumplimiento de las obligaciones de protección laboral y social.
En el sector informal se encuentra tanto empresas como familias que desarrollan actividades productivas. Dentro de estas se incluyen tanto empresarios como trabajadores. En este contexto la separación de funciones y responsabilidades se dificulta, más aún cuando el empresario también es trabajador y la familia combina actividades laborales con otras fuera del mercado de trabajo, como
las tareas del hogar en las mujeres y la educación en el caso de los hijos. En este contexto, la factibilidad de avanzar en el proceso de formalización depende principalmente de la capacidad de crecimiento de la unidad productiva. De igual manera la posibilidad de reconocer y regular las relaciones laborales, en general ocultas, que se encuentran en el sector, depende de la capacidad de cumplimiento de las obligaciones por las empresas lo que en última instancia, está asociado al éxito de la empresa informal en su incorporación a la modernización. Es por ello que el desarrollo productivo de las actividades informales debe abordarse de manera simultánea con el avance en el ámbito laboral.
Existe una vasta experiencia en apoyo productivo de las actividades informales facilitando el acceso a los recursos productivos (capital-crédito, calificaciones-formación y tecnologías) y a los mercados (organización, localización). Nos concentraremos, sin embargo, en los temas regulatorios por su efecto sistémico potencial. En este nivel se encuentran el reconocimiento legal del capital y la facilidad para establecer negocios. Ambos presentan perspectivas interesantes para apoyar las unidades productivas. Como pioneramente sostuvo De Soto (1986 y 2001), el reconocimiento legal del capital de los informales mediante métodos simplificados puede facilitar el acceso al crédito al constituir una garantía real requerida usualmente por los bancos y prestamistas. Por otro lado, las dificultades de procesamiento burocrático de las autorizaciones para iniciación de actividades derivadas tanto de la multiplicación de disposiciones legales y reglamentarias, como de la ineficiencia en la burocracia gubernamental para procesarlas. El avance en estas direcciones puede contribuir a facilitar la expansión productiva de las actividades informales.
En una perspectiva más integrada como la analizada en el capítulo I de este trabajo, el Banco Mundial muestra la importancia de las regulaciones en el mercado de bienes como determinante principal del crecimiento del producto por habitante. Ellas se refieren a la facilidad de entrada, apertura comercial, eficiencia de los mercados financieros, credibilidad de los contratos, y procesamiento de quiebras. Por otro lado, como lo señala un estudio reciente de la OIT (2006), aunque estas regulaciones afectan a las empresas en general, son las de menor tamaño las que se ven afectadas desproporcionadamente al no contar con los recursos necesarios para enfrentar los
obstáculos que se encuentran en el ambiente para hacer negocios. El estudio del Banco Mundial permite, asimismo, observar la importancia de cada componente de regulación en el mercado de bienes para 21 países de América Latina comparado con las otras regiones del mundo. Estas regulaciones en conjunto en América Latina superan en 2,6 veces el nivel observado en los países de OCDE y son mayores que las registradas en los países del Asia, siendo solo inferiores a las prevalecientes en África y Medio Oriente. La situación por componentes es más diversificada. Todos los indicadores comparan desfavorablemente con los de la OCDE encontrándose las mayores distancias en relación al comercio y a los contratos. Sin embargo, los indicadores muestran que América Latina presenta los niveles más bajos de barreras en los mercados financieros y en el comercio internacional en relación a todas las regiones en desarrollo, lo opuesto ocurre en relación a la facilidad de entrada y a la credibilidad de los contratos en los cuales se registran niveles cercanos a los existentes en los países del África al sur del Sahara.
La regulación de los mercados de bienes persigue corregir las fallas que se producen en mercados no regulados. Se selecciona los nuevos entrantes para asegurar que la calidad de los productos y reducir externalidades como la contaminación. El registro se asocia entonces con un control de calidad social que protege los intereses del público en general y las relaciones entre empresas. Sin embargo, según un estudio del Banco Mundial (2004), el cumplimiento de normas de calidad disminuye cuando el número de procedimientos de entrada aumenta y los niveles de contaminación no disminuyen cuando se introducen más requisitos ambientales. El efecto real es un no deseado crecimiento del sector informal. Procedimientos de entrada complejos y costosos incentivan a los empresarios a operar en la informalidad
El análisis anterior sugiere, en primer lugar, que existe espacio para avanzar en todos los ámbitos de regulación señalados en relación a los países desarrollados. En segundo lugar, que la situación de apertura comercial y modernización financiera ha registrado avances notorios y por último, que los rezagos más importantes se concentran en las regulaciones de entrada para hacer negocios y en la credibilidad de los contratos. Estos ámbitos afectan particularmente el desarrollo de las actividades informales, las que en definitiva, deben operar fuera de los marcos regulatorios existentes. Sin embargo, existen ámbitos de regulación que protegen las condiciones sanitarias y ambientales que, aunque puedan requerir más tiempo y signifiquen más recursos para procesarlos, están dirigidos a cautelar la salud y la calidad de vida de la sociedad en su conjunto. El empleo no debería expandirse al costo del deterioro de las condiciones sanitarias y ambientales.
Por : Víctor Tokman
Del Libro Publicado por CEPAL : Informalidad, Inseguridad y Cohesión Social en América Latina
El análisis efectuado hasta ahora permite identificar tres formas de inserción productiva y laboral que tensionan la cohesión social. La primera, es la existencia de un sector informal significativo y no decreciente. Es allí donde se concentra el empleo y obtienen sus ingresos la mayoría de los pobres y las capas medias inferiores. Son empresarios y trabajadores y muchos entre ellos, desempeñan ambas funciones simultáneamente. Constituyen los excluidos al combinar bajos ingresos, desprotección e inestabilidad.
La segunda forma de inserción afecta a los trabajadores ocupados en empresas formales o en cadenas productivas bajo distintas modalidades de subcontratación, incluyendo al trabajo a domicilio, que no gozan de seguridad laboral ni protección plena. Ella se asocia a la falta de cumplimiento de la legislación laboral o a los vacíos existentes que no permiten transparentar las relaciones de empleo ocultas y las obligaciones y responsabilidades que significan. Están incluidos por su inserción laboral, pero al estar afectados por desprotección e inseguridad laboral, dicha inserción es precaria.
La tercera forma de inserción afecta de manera más general a los trabajadores que enfrentan nuevos riesgos vinculados al cambio en el funcionamiento económico. Dichos riesgos se asocian a la mayor vulnerabilidad que se produce por una inserción más amplia a los mercados internacionales y a la necesidad de ajustar la estructura productiva y las relaciones laborales para aumentar la competitividad. Ello genera una demanda por flexibilidad en un marco regulatorio que no incorpora adecuadamente la protección de los afectados. Constituyen los trabajadores organizados y con relaciones laborales formales. El problema en este caso es de inseguridad, pérdida de protección y carencia de ingresos compensatorios durante la transición.
La cohesión social se afecta a través del mercado de trabajo al aumentar la inseguridad y la desprotección y particularmente, al registrarse un amplio sector de excluidos. Países con ciudadanos excluidos, inseguros y desprotegidos difícilmente alcanzan niveles aceptables de cohesión social. Como avanzar en esta dirección es el objetivo de esta sección. Para ello desarrollaremos tres opciones estratégicas no excluyentes diseñadas para responder a las necesidades específicas que surgen en los tres grupos identificados anteriormente. Sobre la base de una opción estratégica ya presentada de incorporación del sector informal a la modernización (Tokman, 2004), se profundizarán los aspectos laborales. Posteriormente se examinarán las opciones para mejorar el cumplimiento de la regulación laboral y su efectividad. Por último, se profundizará la propuesta estratégica ya presentada con anterioridad por CEPAL (2004a y 2006), de avanzar hacia la flexi-seguridad. De manera similar al sector informal, la profundización se centrará en los aspectos relacionados con la regulación laboral y las políticas para el mercado de trabajo. En conjunto, estas tres vías de propuestas configuran una estrategia sistémica, aunque en este trabajo el énfasis se coloca en el empleo.
Sector informal e inclusión social: una opción estratégica
Construyendo ciudadanía: de las obligaciones a los derechos de los excluidos
El sentido de pertenencia constituye un eje central de la cohesión social y ella se logra mediante la adquisición de titularidad de los derechos sociales, lo que significa incluir a todos los ciudadanos en la dinámica del desarrollo y en el bienestar que dicho desarrollo promueve. Los países de América Latina han registrado importantes progresos en materia de derechos civiles y políticos con el predominio de la Democracia de los Estados de Derecho, después de un largo período de gobiernos autoritarios y restricción de libertades. La agenda en la actualidad se ha desplazado hacia la ciudadanía social pues la misma constituye una condición para enfrentar las desigualdades existentes. Tales desigualdades obstaculizan a muchos de pertenecer y ser reconocidos como miembros de la sociedad (CEPAL, 2007).
Un desarrollo basado en la ciudadanía social implica aceptar la decisión de una sociedad de vivir entre iguales, aunque ello no significa homogeneidad de formas de vivir. La pobreza, la informalidad y la exclusión, además de identificar carencias de acceso a recursos, bajos ingresos y vulnerabilidades, constituyen la carencia de ciudadanía en la medida que se les niega la titularidad de los derechos sociales y el derecho a estar socialmente protegido. En definitiva, tal situación fecta el sentido de pertenencia que se adquiere con la inclusión y la participación (CEPAL, 2006 y 2007). Es dentro de esta perspectiva adoptada por CEPAL en sus trabajos más recientes, que puede inscribirse una reorientación estratégica de incorporación del sector informal a la modernidad. Dicha reorientación se basa en tres principios básicos. Primero, invertir el orden prevaleciente de buscar la inclusión comenzando por el cumplimiento de las obligaciones; cuando para los afectados su razón de exclusión es la falta de habilitación de sus derechos económicos y sociales. Solo comenzando por estos, estarán en condiciones de cumplir con sus obligaciones.
Segundo, la extensión de la formalización se justifica, no ya desde la perspectiva de los sectores incluidos, sino principalmente, por los beneficios que el acceso a dicha formalidad puede significar para el desarrollo de las actividades y de las personas ocupadas en el sector informal. Por último, una reorientación como la que se sugiere tiene que estar acompañada de una transformación cultural de los que laboran en el sector informal. Los efectos esperados no se producen automáticamente, sino que requieren nuevos comportamientos y actitudes de los involucrados para generar un ambiente más propicio para el desarrollo de sus actividades. La formalización abre la puerta a la ciudadanía económica y social y ellas constituyen, a su vez, un requisito para la pertenencia y la plena incorporación a una sociedad más incluyente.
Desarrollo productivo y regulación de las actividades informales
Se propone adaptar los requisitos de formalización a las posibilidades de cumplimiento de los informales, lo que sin constituir sistemas duales, signifique la adecuación del sistema de regulación existente para facilitar su cumplimiento pleno. Las regulaciones han sido diseñadas para empresas de mayor tamaño y sectores más organizados, sin contemplar las posibilidades de los que no están en condiciones de cumplir con los requisitos exigidos. En algunos casos se requerirá reducirlos o cambiarlos; en otros, lo que se requiere es alterar la estrategia para alcanzarlos. A partir de un cambio de orientación que privilegia el reconocimiento de la formalidad, antes que comenzar por exigir el cumplimiento de las obligaciones que ella impone, se proponen mecanismos que incluyen desde el reconocimiento de títulos de propiedad, la separación patrimonial entre empresa y empresario informal, la habilitación en el ámbito tributario, el reconocimiento de la relación laboral existente y el desarrollo del comercio ambulante en condiciones de mayor estabilidad y seguridad.
La adecuación señalada generará mejores condiciones para el desarrollo de las actividades informales. La ampliación del acceso al crédito requiere el reconocimiento legal del capital; la posibilidad de asumir riesgos de negocios sin afectar el patrimonio familiar se deriva de la introducción de formas jurídicas más adecuadas para construir y desarrollar empresas; la introducción de técnicas contables que permitan mejorar la gestión; y el reconocimiento de existencia de relaciones laborales constituyen requisitos previos para mejorar la productividad, invertir en capacitación y avanzar en el cumplimiento de las obligaciones de protección laboral y social.
En el sector informal se encuentra tanto empresas como familias que desarrollan actividades productivas. Dentro de estas se incluyen tanto empresarios como trabajadores. En este contexto la separación de funciones y responsabilidades se dificulta, más aún cuando el empresario también es trabajador y la familia combina actividades laborales con otras fuera del mercado de trabajo, como
las tareas del hogar en las mujeres y la educación en el caso de los hijos. En este contexto, la factibilidad de avanzar en el proceso de formalización depende principalmente de la capacidad de crecimiento de la unidad productiva. De igual manera la posibilidad de reconocer y regular las relaciones laborales, en general ocultas, que se encuentran en el sector, depende de la capacidad de cumplimiento de las obligaciones por las empresas lo que en última instancia, está asociado al éxito de la empresa informal en su incorporación a la modernización. Es por ello que el desarrollo productivo de las actividades informales debe abordarse de manera simultánea con el avance en el ámbito laboral.
Existe una vasta experiencia en apoyo productivo de las actividades informales facilitando el acceso a los recursos productivos (capital-crédito, calificaciones-formación y tecnologías) y a los mercados (organización, localización). Nos concentraremos, sin embargo, en los temas regulatorios por su efecto sistémico potencial. En este nivel se encuentran el reconocimiento legal del capital y la facilidad para establecer negocios. Ambos presentan perspectivas interesantes para apoyar las unidades productivas. Como pioneramente sostuvo De Soto (1986 y 2001), el reconocimiento legal del capital de los informales mediante métodos simplificados puede facilitar el acceso al crédito al constituir una garantía real requerida usualmente por los bancos y prestamistas. Por otro lado, las dificultades de procesamiento burocrático de las autorizaciones para iniciación de actividades derivadas tanto de la multiplicación de disposiciones legales y reglamentarias, como de la ineficiencia en la burocracia gubernamental para procesarlas. El avance en estas direcciones puede contribuir a facilitar la expansión productiva de las actividades informales.
En una perspectiva más integrada como la analizada en el capítulo I de este trabajo, el Banco Mundial muestra la importancia de las regulaciones en el mercado de bienes como determinante principal del crecimiento del producto por habitante. Ellas se refieren a la facilidad de entrada, apertura comercial, eficiencia de los mercados financieros, credibilidad de los contratos, y procesamiento de quiebras. Por otro lado, como lo señala un estudio reciente de la OIT (2006), aunque estas regulaciones afectan a las empresas en general, son las de menor tamaño las que se ven afectadas desproporcionadamente al no contar con los recursos necesarios para enfrentar los
obstáculos que se encuentran en el ambiente para hacer negocios. El estudio del Banco Mundial permite, asimismo, observar la importancia de cada componente de regulación en el mercado de bienes para 21 países de América Latina comparado con las otras regiones del mundo. Estas regulaciones en conjunto en América Latina superan en 2,6 veces el nivel observado en los países de OCDE y son mayores que las registradas en los países del Asia, siendo solo inferiores a las prevalecientes en África y Medio Oriente. La situación por componentes es más diversificada. Todos los indicadores comparan desfavorablemente con los de la OCDE encontrándose las mayores distancias en relación al comercio y a los contratos. Sin embargo, los indicadores muestran que América Latina presenta los niveles más bajos de barreras en los mercados financieros y en el comercio internacional en relación a todas las regiones en desarrollo, lo opuesto ocurre en relación a la facilidad de entrada y a la credibilidad de los contratos en los cuales se registran niveles cercanos a los existentes en los países del África al sur del Sahara.
La regulación de los mercados de bienes persigue corregir las fallas que se producen en mercados no regulados. Se selecciona los nuevos entrantes para asegurar que la calidad de los productos y reducir externalidades como la contaminación. El registro se asocia entonces con un control de calidad social que protege los intereses del público en general y las relaciones entre empresas. Sin embargo, según un estudio del Banco Mundial (2004), el cumplimiento de normas de calidad disminuye cuando el número de procedimientos de entrada aumenta y los niveles de contaminación no disminuyen cuando se introducen más requisitos ambientales. El efecto real es un no deseado crecimiento del sector informal. Procedimientos de entrada complejos y costosos incentivan a los empresarios a operar en la informalidad
El análisis anterior sugiere, en primer lugar, que existe espacio para avanzar en todos los ámbitos de regulación señalados en relación a los países desarrollados. En segundo lugar, que la situación de apertura comercial y modernización financiera ha registrado avances notorios y por último, que los rezagos más importantes se concentran en las regulaciones de entrada para hacer negocios y en la credibilidad de los contratos. Estos ámbitos afectan particularmente el desarrollo de las actividades informales, las que en definitiva, deben operar fuera de los marcos regulatorios existentes. Sin embargo, existen ámbitos de regulación que protegen las condiciones sanitarias y ambientales que, aunque puedan requerir más tiempo y signifiquen más recursos para procesarlos, están dirigidos a cautelar la salud y la calidad de vida de la sociedad en su conjunto. El empleo no debería expandirse al costo del deterioro de las condiciones sanitarias y ambientales.
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